امروزه حوزه برنامه ریزی در سازمان های شهری به ویژه شهرداری ها تبدیل به پیشانی عملکردی آنها شده و با نگاه به جايگاه این حوزه در راهبردهای مدیریت این سازمان ها می توان به میزان پیشرفته بودن نظام مدیریت سازمانی و کارآیی و اثربخشی آنها به قضاوت نشست. برنامه ریزی هم به عنوان یکی از اصول جدایی ناپذیر مدیریت کارآمد و پایدار و هم از منظر ضرورتی که برای بهینه سازی منابع مالی و انسانی محدود برای پاسخگویی مناسب به نیازهای نامحدود جوامع شهری دارد، جایگاه راهبردی در نظام مدیریت شهرها دارد. همچنین برنامه ریزی به لحاظ تأثیر مثبتی که بر نظم بخشی به فعاليت‌ها، هزینه‌کردها و افزایش بهره‌وری سازمانی و همچنین هدف‌مند نمودن بودجه برای تحقق اهدافی چون بهبود کیفیت خدمات شهری، تقویت زیرساخت های توسعه شهر دارد، نقش بسزایی در ارتقای کیفیت زندگی و در نهایت رضایت‌مندی شهروندان دارد.

با این حال موضوع برنامه‌ریزی و حوزه عمل آن در عرصه عمومی همواره با چالش هایی مفهومی، عملکردی و قلمرویی همراه بوده است به‌گونه ای که ضمن عدم توافق فراگیر بر سر مفهوم و ابعاد مختلف آن، همواره بر سر حوزه عملکردی و جغرافیایی آن نیز بحث و جدل وجود داشته است. در بسیاری از کشورهای توسعه یافته دنیا با شکل گیری نظام مدیریت شهری یکپارچه این چالش ها تا حد بسیار زیادی حل و فصل شده است اما در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران به دلیل مدیریت متفرق و واگرا در شهرها حوزه عمل برنامه ریزی، با توجه به عملكرد آن در يكپارچه سازي منابع،‌ دستخوش نوسانات و تغییرات زیادی شده است به گونه ای که بعضاً نه تنها موثر و کارآ نبوده است بلکه با خنثی شدن اهداف و خروجی های مدّ نظر به ضد خودش تبدیل شده است. بخش عمده ای از این مشکلات ناشی از وجود سازمان های متعدد خدمات رسان شهری با برنامه و بودجه بخشی و برداشت سازمانی ناهماهنگ و عملکردهای جزیره ای در فرایند مدیریت مسائل شهری است و خاستگاه بخشی دیگر نیز برآمده از نظام متمرکز و از بالا به پایین در کنار فقدان جایگاه مناسب نهادهای محلی بویژه در حوزه اختیار برنامه ریزی بر مبنای نیازهای محلی است که منجر به تضعیف نهادهایی مانند شهرداری ها و بویژه نظامات برنامه ریزی در سطوح مطقه‌ای و شهری شده است. 

تلاش‌هایی در سال های اخیر انجام شده تا با ارتقای جایگاه شهرداری ها در حوزه سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری، جریان برنامه ریزی درازمدت و میان مدت تقویت شده و حوزه برنامه‌ریزی در شهرداری‌ها از برنامه های یکساله (بودجه نویسی سالیانه) همراه با افق های بلندمدت‌تر و تصویری دقیق تر از امکانات انسانی، اقتصادی و فنی شهر و شهرداری به تصویرسازی مطلوب از آینده و تدوین راهبردها و سیاست های مناسب برای دستیابی به چشم انداز مطلوب به منظور تحقق تمامی ظرفیت ها و پتانسیل های شهر پرداخته شود.

دستورالعمل حاضر بر اساس دستورالعمل قبلی (ابلاغی سال 1394 سازمان شهرداری ها و دهیاری ها) و پس از تکمیل و به‌روز رسانی و رفع ایرادها و نواقص آن، در واقع تلاشی است در راستای تقویت نظام برنامه ریزی نهادهای محلی بویژه شهرداری ها که با هدف ارائه یک چارچوب راهنما برای تهیه برنامه های بلندمدت و میان مدت در شهرداری ها تهیه و به شهرداری های سراسر کشور ابلاغ می شود. بنابراین با توجه به گذشت بیش از شش سال از ابلاغ دستورالعمل قبلی و درک برخی کاستی های ناشی از اجرای آن در شهرداری ها و همچنین ظهور برخی الگوواره های جدید برنامه ریزی بلند مدت و میان مدت که ضرورت به‌روز رسانی و تکمیل آن دستورالعمل را ضروری می سازد، دستورالعمل حاضر جایگزین «دستورالعمل تهيه،تصويب، اجرا و پايش برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر (برنامه راهبردی- عملیاتی شهر و شهرداری)» موضوع ابلاغیه شماره 34492 مورخ 09/08/1394 سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور مي‌گردد و از تاریخ ابلاغ ملاک عمل خواهد بود.

رویکرد برنامه‌ریزی در دستورالعمل حاضر، رویکرد برنامه‌ریزی راهبردی توسعه شهری مشارکتی[1] است. در رویکرد برنامه ریزی شهری مشارکتی تمامی فرایندهای تهیه برنامه با مشارکت حداکثری ذینفعان و ذینفوذان انجام می شود.[2] در این رویکرد که به برنامه ریزی با مردم نه برای مردم مشهور است[3]، تلاش می شود تا با بکارگیری تکنیک‌های مختلف مانند ابزارهای برنامه ریزی ارتباطی توسط کارگزاران برنامه ریزی، نظرات و خواسته های عموم شهروندان در فرایند‌ها، اسناد و خروجی‌های برنامه وارد شود.

از نظر روش‌شناسی، روش برنامه ریزی در دستورالعمل حاضر برنامه ریزی دارایی-مبنا است که در پیوند با رویکرد برنامه ریزی مشارکتی، به تدوین برنامه راهبردی و عملیاتی توسعه شهر و شهرداری کمک می نماید. در این روش، مجموع دارایی های شهر، اعم از مادی و معنوی، اساس توسعه شهری قرار می گیرد. سه مشخصه مهم روش برنامه ریزی دارایی-مبنا عبارتند از: ظرفیت سازی، فرایندگرایی و جامع نگری[4]. این  رویکرد طیف گسترده ای از ذینفعان و ذی‌نفوذان برنامه ریزی از سطوح پایین، از محله تا شهر، و همچنین از بالا به پایین، مسئولان و کارشناسان برنامه ریزی، را در فرایند برنامه ریزی درگیر نموده و با مشورت آنها نسبت به تدوین چشم انداز توسعه پایدار شهری مبتنی بر ظرفیت ها و محدودیت های اکولوژیکی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی در سطح راهبردی و تعریف پروژه های مختلف اجرایی در سطح عملیاتی اقدام می کند. یکی از فواید مهم این شیوه برنامه ریزی درگیر کردن ساکنان محلات شهر در فرایند برنامه ریزی و افزایش سرمایه و اعتماد اجتماعی به عنوان مهمترین پشتوانه اجرای موفقیت‌آمیز برنامه های توسعه شهری است. با استفاده از این فرایند، بیانیه چشم انداز شهری بر اساس چشم اندازِ تدوین شده در محلات و از تجمیع و موزائیک کردن آنها به دست می‌آید.

برنامه راهبردی دارای دو بخش برنامه بلند مدت (چشم انداز بيست ساله شهر) و میان مدت (برنامه های پنج ساله) می باشد که به عنوان راهنمای تهیه برنامه کوتاه مدت شهرداری (بودجه سالانه) مبنا قرار می گیرد. علاوه بر این‌ها، برنامه ریزی راهبردی با در نظر گرفتن امکانات و ظرفیت های سازمان های شهری از جمله شهرداری ها سعی در تدوین و اجرایی نمودن برنامه بر مبنای امکانات و دارایی های موجود از یکسو و ظرفیت های بالقوه از سوی دیگر برای شکوفا کردن استعدادهای شهری دارد.

از نظر سطح، برنامه در دو سطح راهبردی (سطح شهر) و عملیاتی (سطح سازمان های مدیریت شهری) تهیه می شود. در سطح راهبردی، برنامه توسعه شهری پاسخی به نیاز مديريت شهري در كشور در مورد تدوین برنامه‌ای فراگیر با محتوای اقتصادی و اجتماعی و مشارکت محور است؛ به گونه‌ای که بتواند در کنار برنامه‌های توسعه کالبدی متداول در ایران، مانند برنامه (طرح) جامع – تفصیلی، که اغلب ناظر بر ساماندهی کاربری اراضی شهری است و سایر برنامه‌هایی که با هدف رفع بخشی از مسایل مبتلابه شهر مورد استفاده قرار می‌گیرند، در چارچوبی علمی، به آیندۀ محتمل توسعه شهر به شکلی هدفمند و با اتکا به مشارکت همه بهره‌وران بپردازد. این راهنما با رعايت قوانین و آیین‌نامه‌های مورد عمل شهرداري‌ها و شوراها تدوین شده و تلاش شده است تا با استفاده از ظرفیت های موجود در قانون به‌ویژه موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای کشور از جمله بند 32 ماده 80،  حداکثر هماهنگی بین شهرداری، شورا و سایر دستگاههای دولتی خدمات رسان شهری را در فرایند تهيه، تصویب، اجرا و نظارت برنامه راهبردی بوجود آورد.

در نهايت، راهنماي حاضر تلاش دارد تا با فراهم آوردن یک چارچوب و خط مشی کلی از  سلسله مراتب تهیه و تصويب تا اجرا و پایش برنامه در دو سطح راهبردی و عملیاتی، به شهرداری ها برای تدوین برنامه ای بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت بر اساس اقتضائات و شرایط محلی خودشان کمک نماید. بنابراین بدیهی است که راهنمای حاضر عمدتا معطوف به تولید یک راهنمای ملی بوده است و هر شهرداری در این چارچوب بایستی بنا به ظرفیت ها، نیازها، امکانات و محدودیتهای خود نسبت به تهیه برنامه در این چارچوب اقدام نماید. در این راستا پیش بینی منابع مالی، اولویت بندی پروژه‌ها، پایش و بازنگری برنامه نيز در همین چارچوب برای تحقق پذیری و تداوم برنامه ضروری است.

---

[1] . Participatory Strategic Planning for urban develpment

[2] . معینی، محمد مهدی، 1401،تجارب فرایند برنامه ریزی شهری (از نظریه تا عمل)، مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران

[3] پژوهان، موسی، 1401، برنامه ریزی میادین محلی به مثابه عرصه های عمومی، مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران

[4] . UNHABITAT, 2020, asset-based-approach-to-community-development-and-capacity-building handbook.